自1月23日武漢宣布“封城”以來(lái)，我國(guó)的嚴(yán)格應(yīng)對(duì)方針與策略已取得明顯成效。與當(dāng)前仍然處于疫情暴發(fā)高峰的歐美主要國(guó)家相比，付出與回報(bào)的差異是明顯的。
作為疫情防控的重要保障體系，交通運(yùn)輸應(yīng)急管理在這場(chǎng)疫情防控阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮了極其重要的作用，也暴露了不少問(wèn)題。
筆者回顧近幾個(gè)月交通運(yùn)輸應(yīng)急管理策略與應(yīng)對(duì)實(shí)踐，結(jié)合目前已頒布實(shí)施的相關(guān)應(yīng)急管理政策，對(duì)新冠肺炎疫情防控期間交通運(yùn)輸應(yīng)急管理存在的若干問(wèn)題進(jìn)行反思，并對(duì)未來(lái)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理體系建設(shè)與應(yīng)對(duì)能力提升提出幾點(diǎn)建議。
交通運(yùn)輸應(yīng)急管理尚存在若干問(wèn)題
交通運(yùn)輸保障的對(duì)象與邊界問(wèn)題。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》部分條款明確了防疫物資的應(yīng)急保障，但并沒(méi)有明確由突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置帶來(lái)的保障經(jīng)濟(jì)與社會(huì)正常運(yùn)行的出行和物資運(yùn)輸問(wèn)題。
嚴(yán)格意義上講，在應(yīng)急處置過(guò)程中，滿(mǎn)足人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨?，也?yīng)該是交通運(yùn)輸保障的對(duì)象與內(nèi)容。與之對(duì)應(yīng)的就是，疫情防控期間的“軟”隔斷措施如何確保應(yīng)急保障通道的正常，這應(yīng)該是邊界問(wèn)題。
交通運(yùn)輸服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管問(wèn)題。隨著疫情防控重點(diǎn)階段性轉(zhuǎn)換，交通運(yùn)輸?shù)墓┬桕P(guān)系同步發(fā)生轉(zhuǎn)變。在一些城市交通、區(qū)域交通或是國(guó)際交通領(lǐng)域中，發(fā)生了價(jià)格上漲以及擾亂市場(chǎng)秩序的問(wèn)題。但由于交通服務(wù)并非普通商品，即使是在正常運(yùn)行狀態(tài)下，也存在著一定的監(jiān)管困難。
消費(fèi)者權(quán)益保障問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題主要集中表現(xiàn)在民航機(jī)票的退改簽方面，雖然在疫情防控期間民航局先后多次發(fā)布了關(guān)于做好機(jī)票退改簽服務(wù)要求的通知，但由于政策生效時(shí)間與企業(yè)執(zhí)行時(shí)間的差異，以及民航局政策對(duì)國(guó)內(nèi)外航空公司的管制有效性差異，仍然發(fā)生了大量的消費(fèi)投訴事件。再加上機(jī)票銷(xiāo)售的開(kāi)放性，以及銷(xiāo)售渠道的多樣性，更加劇了這一問(wèn)題的復(fù)雜性。
完善體系建設(shè) 提升應(yīng)對(duì)能力
細(xì)化突發(fā)事件分類(lèi)與應(yīng)對(duì)策略。《交通運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》基本繼承了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中關(guān)于突發(fā)事件的定義，但進(jìn)一步明確為“造成或者可能造成交通運(yùn)輸設(shè)施毀損，交通運(yùn)輸中斷、阻塞，重大船舶污染及海上溢油應(yīng)急處置等，需要采取應(yīng)急處置措施，疏散或者救援人員，提供應(yīng)急運(yùn)輸保障的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。這里明顯區(qū)分成兩個(gè)方面，即交通運(yùn)輸體系自身的突發(fā)事件，和會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸體系造成影響的突發(fā)事件。
更為重要的是，即便不考慮上述定義中兩個(gè)方面的不同，“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”等突發(fā)事件的屬性與對(duì)交通運(yùn)輸體系造成的影響也是差異巨大的，由此帶來(lái)的交通運(yùn)輸應(yīng)急管理在不同事件中的響應(yīng)方式與處置策略也會(huì)明顯不同。
譬如，自然災(zāi)害、事故災(zāi)害等對(duì)交通運(yùn)輸體系造成的可能是直接的物理性損壞與運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)的影響，但公共衛(wèi)生事件與社會(huì)安全事件對(duì)交通運(yùn)輸體系帶來(lái)的只是“軟環(huán)境”影響。因此，有必要在相關(guān)的管理政策中根據(jù)不同突發(fā)事件的類(lèi)別對(duì)交通運(yùn)輸應(yīng)急管理模式、響應(yīng)方式和應(yīng)對(duì)策略等作出相應(yīng)的區(qū)分要求與安排。
強(qiáng)化應(yīng)急管理指揮關(guān)口上移。應(yīng)急處置關(guān)口前移，這是我們?cè)趹?yīng)急管理過(guò)程中強(qiáng)調(diào)最多的，也是做得最好的。但應(yīng)急管理指揮關(guān)口能夠有效上移，卻是在突發(fā)事件應(yīng)急管理過(guò)程中對(duì)行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的考驗(yàn)。
《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條明確規(guī)定“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”；第十七條規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)和國(guó)務(wù)院相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定國(guó)家突發(fā)事件部門(mén)應(yīng)急預(yù)案”。前者強(qiáng)調(diào)了管理組織問(wèn)題，后者強(qiáng)調(diào)了管理職責(zé)問(wèn)題，但在實(shí)際應(yīng)急處置過(guò)程中的流程與關(guān)口如何設(shè)計(jì)，卻并沒(méi)有明確，而且還容易形成“條塊分割”的缺陷。
強(qiáng)化應(yīng)急管理指揮關(guān)口上移的核心就是要加強(qiáng)交通運(yùn)輸應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性、全面性與協(xié)調(diào)性。突發(fā)事件的區(qū)域內(nèi)整體應(yīng)急預(yù)案無(wú)疑是屬地政府為主體，但區(qū)域?qū)ν獾倪\(yùn)輸通道設(shè)置以及應(yīng)急管理，顯然需要行業(yè)主管部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌安排。防控的隔離措施，在交通運(yùn)輸通道設(shè)置過(guò)程中，必然會(huì)遇到跨區(qū)域的難題，如何隔離、隔離什么、隔離方式如何，顯然都是屬地政府難以協(xié)調(diào)的。
事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《交通運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》中對(duì)上述問(wèn)題作出了回應(yīng)，但強(qiáng)調(diào)的日常行政管理體系間的銜接，未能直接與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的當(dāng)事行政區(qū)域這一主體對(duì)應(yīng)，難免會(huì)影響到相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的可操作性。
加強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的量化。俗話(huà)說(shuō)“兵馬未動(dòng)、糧草先行”，疫情防控阻擊戰(zhàn)的物資儲(chǔ)備與調(diào)配的職責(zé)雖然不在交通運(yùn)輸部門(mén)，但完成物資調(diào)配的交通運(yùn)輸方案設(shè)計(jì)肯定在交通運(yùn)輸部門(mén)。
因此，在應(yīng)對(duì)類(lèi)似公共衛(wèi)生這種突發(fā)事件時(shí)，需要依據(jù)疫情發(fā)展的趨勢(shì)、影響的范圍、對(duì)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)沖擊，以及國(guó)家相應(yīng)儲(chǔ)備物資配送體系等基礎(chǔ)信息進(jìn)行整理分類(lèi)，對(duì)形成量化的指標(biāo)體系實(shí)施監(jiān)測(cè)，并在建立主動(dòng)評(píng)估模型的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，從而形成與國(guó)家相應(yīng)響應(yīng)等級(jí)對(duì)應(yīng)的快速交通運(yùn)輸保障體系。
譬如在此次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中，先后實(shí)施的對(duì)航空公司航班補(bǔ)貼，快速的客改貨管理機(jī)制，以及國(guó)際航線(xiàn)航班的調(diào)整和管控策略等，都是基于對(duì)交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)流量和疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)相結(jié)合而作出的應(yīng)對(duì)。
未來(lái)，可以在總結(jié)此次疫情防控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立更加精準(zhǔn)的量化監(jiān)測(cè)與評(píng)估模型，增強(qiáng)交通運(yùn)輸保障應(yīng)對(duì)策略的主動(dòng)性。
提升應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性和敏捷性。對(duì)于交通運(yùn)輸自生的突發(fā)事件，應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性與敏捷性是毋庸置疑的。但對(duì)非自生性的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，交通運(yùn)輸保障的復(fù)雜性更加明顯，既涉及到民生保障問(wèn)題，也涉及應(yīng)急保障問(wèn)題。
因此，基于非自生性突發(fā)事件，提升交通運(yùn)輸應(yīng)急預(yù)案的系統(tǒng)性和敏捷性必須做到如下三點(diǎn)：一是要確保交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的完整性與有效性，既要滿(mǎn)足生產(chǎn)與生活對(duì)交通運(yùn)輸?shù)幕拘枨?，又要確保應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急交通運(yùn)輸保障的及時(shí)性與高效性；二是要強(qiáng)化綜合運(yùn)輸與多式聯(lián)運(yùn)的協(xié)調(diào)性與連接性，既要考慮運(yùn)輸服務(wù)企業(yè)自身的生存問(wèn)題，也要考慮運(yùn)輸服務(wù)企業(yè)在應(yīng)急保障中的主動(dòng)性；三是要加強(qiáng)交通運(yùn)輸保障的靈活性，航空運(yùn)輸中的快速客改貨措施是常見(jiàn)的應(yīng)對(duì)措施，但對(duì)于有著完善的高速鐵路網(wǎng)的中國(guó)而言，還應(yīng)該考慮如何充分利用高速鐵路運(yùn)輸服務(wù)的問(wèn)題，譬如高鐵的客改貨是否有可能。
當(dāng)然，還有一點(diǎn)是需要重點(diǎn)思考的問(wèn)題，即突發(fā)事件發(fā)生后的交通運(yùn)輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管問(wèn)題。這是個(gè)老大難問(wèn)題，即便是正常時(shí)期，也依然存在，這需要充分考慮主管部門(mén)的設(shè)置或職責(zé)調(diào)整的問(wèn)題。
